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--在全國建筑市場動態(tài)監(jiān)管工作會議上的講話
住房和城鄉(xiāng)建設部建筑市場監(jiān)管司司長 陳重
（2010年12月20日）
同志們：
今天，我們在這里召開建市場動態(tài)監(jiān)管工作會議，目的是結合當前工程建設領域突出問題專項治理工作需要，分析建筑市場動態(tài)監(jiān)管中存在問題，交流各地建筑市場監(jiān)管工作經驗，研討進一步加強建筑市場動態(tài)監(jiān)管工作的基本思路和政策措施，并部署安排施工總承包特級資質企業(yè)就位工作。下面，我代表司里講三點意見，供同志們參考。
一、強化監(jiān)管和服務，建筑市場動態(tài)監(jiān)管工作成效明顯
“十一五”期間，我國建筑業(yè)取得了快速健康發(fā)展。2009年，建筑業(yè)總產值75863億元，比2005年增長172％；建筑業(yè)從業(yè)人員達3597萬人，其中吸納農民工數(shù)量占外出農民工總數(shù)的四分之一；對外承包工程完成營業(yè)額777億美元，比2005年增長257%;建筑業(yè)實現(xiàn)增加值22333億元，已占國民生產總值的6.56%,比2005年提高了1個百分點，建筑業(yè)在國民經濟中的支柱作用更加明顯，為改善城鎮(zhèn)面貌，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展, 擴大就業(yè)機會,促進我國國民經濟平穩(wěn)健康發(fā)展做出了重要貢獻。
以上成績的取得，是與我們從事建筑市場監(jiān)管工作同志們的辛勤勞動分不開的,與建筑業(yè)有效的市場監(jiān)管工作密不可分的，近年來,全國各地建筑市場監(jiān)管工作緊緊圍繞經濟、社會發(fā)展大局和建設行業(yè)的中心工作，突出抓好促進建筑業(yè)健康發(fā)展的重點工作，既抓產業(yè)政策研究，又抓行業(yè)全面管理;既抓建筑市場規(guī)范，又抓施工現(xiàn)場監(jiān)管;既注重形勢的分析判斷，又注重問題的解決和矛盾的化解,取得了不少成績，建筑業(yè)的市場監(jiān)管工作成效明顯。主要體現(xiàn)在以下六個方面：
（一）建筑市場法規(guī)制度逐步健全。各級建設主管部門高度重視建筑市場法規(guī)制度建設。近年來，我部修訂了《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》，出臺了《施工總承包特級企業(yè)資質標準》及有關配套文件；全國有30個省、市出臺了規(guī)范工程建設活動的地方性法規(guī)，為進一步加強市場準入清出管理，規(guī)范建筑市場秩序，提供了有力依據。另外，我們完善了注冊建造師執(zhí)業(yè)資格管理制度，調整修訂了注冊建造師考試大綱和考試內容，出臺了《注冊建造師繼續(xù)教育管理暫行辦法》，進一步健全了注冊建造師考試、注冊執(zhí)業(yè)和繼續(xù)教育制度。
（二）行政審批制度改革穩(wěn)步推進。為貫徹落實《行政許可法》，各級建設主管部門穩(wěn)步推進了行政審批制度改革。我部設立了“行政審批受理辦公室”，實行統(tǒng)一受理制度，同時通過下放行政審批權、細化審查標準、完善專家審查制度等措施，提高了行政審批工作的質量和效率。江蘇、福建、湖南、廣東、江西、貴州、西藏等11個省份已完全實現(xiàn)了行政審批一站式服務；陜西、安徽、河南、山西、遼寧、甘肅等12省實現(xiàn)了集中受理，進一步方便了服務對象，為深化行政審批制度改革積累了經驗。
（三）資質資格動態(tài)監(jiān)管工作初見成效。為加強對建筑業(yè)企業(yè)和注冊執(zhí)業(yè)人員的監(jiān)管，我們于今年8月份研究出臺了《關于加強建筑市場資質資格動態(tài)監(jiān)管，完善企業(yè)和人員準入清出制度的指導意見》，提出了具體的監(jiān)管思路和措施，加強了對各地開展資質資格動態(tài)監(jiān)管工作的指導。各地積極探索，認真貫徹《指導意見》，分別實施了資質主要條件普查、重點抽查、企業(yè)電子身份證等資質資格動態(tài)監(jiān)管方式，及時查處弄虛作假等違法違規(guī)行為，清出不符合資質條件的企業(yè)。2009年以來，各地通過動態(tài)考核共查處企業(yè)8821家，其中撤銷、撤回4571家，注銷2757家，停業(yè)整改1493家，有效地維護了建筑市場的正常秩序。
（四）市場行為監(jiān)管工作不斷加強。大部分地方建設主管部門進一步健全了市場監(jiān)管機制，加大了對建筑業(yè)企業(yè)和個人市場行為的執(zhí)法檢查力度，打擊了違法違規(guī)行為，保證了工程質量安全。如上海、天津等地建立了工程招標、合同備案、施工許可、企業(yè)資質、人員資格、質量安全監(jiān)管等綜合監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)了工程項目建設全過程閉合管理；北京、內蒙、浙江、海南、黑龍江、青海、重慶、湖北等地通過對合同備案、中標后履約監(jiān)管以及工程款結算糾紛解決等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，加強了對施工分包行為的監(jiān)督；吉林、山東、廣西等地著重查處中標后隨意更換項目經理、任意變更合同、拖延支付工程款和竣工結算等違法違規(guī)行為，切實加強了市場行為的動態(tài)監(jiān)管工作。
（五）建筑勞務企業(yè)規(guī)范發(fā)展。各地大力推行勞務分包制度，建筑勞務分包企業(yè)取得了進一步的規(guī)范和發(fā)展。為有效規(guī)范勞務企業(yè)經營行為，部分地區(qū)試點推行了勞務人員實名制管理和施工隊長的信譽管理，取得了較好效果。一些地方通過建立健全農民工工資保證金和農民工維權告知等制度，加強了對建筑勞務企業(yè)的監(jiān)督。另外，四川、新疆、寧夏、云南等地積極推進勞務基地建設，搭設勞務供需平臺，有序組織勞務輸出，促進了建筑勞務企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（六）誠信體系建設進展明顯。建立建筑市場信用體系，是整頓和規(guī)范建筑市場秩序的治本之策。近年來，我們加大了工作力度，取得了突破性進展。先后印發(fā)了《建設部關于加快推進建筑市場信用體系建設工作的意見》、《建筑市場誠信行為信息管理辦法》和《全國建筑市場各方主體不良行為記錄認定標準》，明確了工作思路。另外，我們啟動了長三角（上海、江蘇、浙江）和環(huán)渤海區(qū)域（北京、天津、石家莊、濟南、青島、沈陽、大連等七城市）試點工作，建立了區(qū)域性的試點工作聯(lián)動機制，并正式開通啟用了全國建筑市場誠信信息平臺。目前已記錄和公示的各地企業(yè)和個人不良行為記錄已達7558條，初步發(fā)揮了市場動態(tài)監(jiān)管的作用。
二、認清形勢，深入分析建筑市場中存在的問題
當前,我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的重要時期。隨著國家深入實施西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起以及穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化等重大戰(zhàn)略政策的推進，我國的基本建設、技術改造、房地產等固定資產投資規(guī)模在今后相當長的一段時期內仍會保持在較高的水平，為建筑業(yè)提供了重要的發(fā)展機遇。但我們必須清醒地認識到，新的形勢既是機遇，更是挑戰(zhàn)。建筑市場總體供過于求、過度競爭的矛盾依然存在，建筑市場監(jiān)管工作中仍存在著一些亟待解決的問題。主要包括以下六個方面：
（一）法規(guī)制度有待完善，部分規(guī)定可操作性不強。一是現(xiàn)行法律法規(guī)對肢解發(fā)包、轉包、掛靠等行為定性不夠準確，缺乏具體的界定標準。二是建設工程總包和分包的部分規(guī)定制約了工程建設組織實施方式的改革，以及社會專業(yè)化的發(fā)展，不完全適應工程建設實際情況。三是建設單位作為市場主體之一，對其法律責任的規(guī)定過于原則，相關處罰條款缺乏可操作性。四是個人執(zhí)業(yè)制度不健全。現(xiàn)有管理規(guī)定對執(zhí)業(yè)人員應承擔的責任規(guī)定及處罰規(guī)定不具體，導致責任追究不到位。
（二）建筑市場不統(tǒng)一，缺乏全面監(jiān)管機制。一是沒有形成統(tǒng)一的建筑市場管理體制，企業(yè)資質、個人執(zhí)業(yè)資格“多頭管理、重復發(fā)證”問題依然存在，并且比較突出。二是政府監(jiān)管部門之間沒有形成有效的市場監(jiān)管聯(lián)動機制。政府部門之間、同級建設主管部門之間、上下級建設主管部門之間，在投資與建設、招投標管理、市場違法違規(guī)查處、市場與現(xiàn)場、動態(tài)監(jiān)管等方面還沒有形成有效的聯(lián)動管理機制。三是部分地方變相設置市場準入門檻，人為分割建筑市場。個別地方甚至在省、市、縣三級層層設置審批性備案制度，限制外省、市企業(yè)進入本地市場承攬工程，影響了全國建筑市場的統(tǒng)一開放和有序競爭。
（三）重準入、輕監(jiān)管、少清出的問題依然存在。一是監(jiān)督檢查力度不夠。近年來，在著力完善管理制度的情況下，我們對地方建設主管部門執(zhí)法情況監(jiān)督檢查不夠。二是監(jiān)管方式單一，重審批、輕監(jiān)管，審批后的監(jiān)管薄弱，不掌握企業(yè)市場行為、注冊人員執(zhí)業(yè)狀況等情況，沒有把市場監(jiān)管貫穿于工程項目建設的全過程，監(jiān)管工作缺乏連續(xù)性和完整性；市場清出力度不夠，市場中存在的“易進難出”、“只進不出”、“只升不降”現(xiàn)象，使得建筑市場“供大于求”的矛盾突出。三是監(jiān)管手段落后，建筑市場綜合監(jiān)管系統(tǒng)開發(fā)滯后，企業(yè)、注冊人員、工程項目三大數(shù)據庫尚不健全，未能實現(xiàn)市場主體信息的動態(tài)記錄，信息化技術運用不足。
（四）建設單位行為不規(guī)范問題十分突出。建設單位行為不規(guī)范是當前建筑市場秩序較為混亂的重要原因。一是部分建設單位違反法定基本建設程序，不遵守規(guī)劃許可、施工圖設計文件審查、施工許可和竣工驗收備案等規(guī)定，惡意壓價、肆意壓工期，不具備開工條件擅自開工建設等問題十分突出，嚴重建設工程影響質量安全。如有的工程主體結構已經完工，建設單位仍未辦理施工許可手續(xù)等現(xiàn)象，造成建設用地未批先用、拖欠工程款，甚至出現(xiàn)工程質量和安全事故。二是部分建設單位在發(fā)包過程中規(guī)避招標、虛假招標、肢解發(fā)包工程，非法指定分包單位或材料設備生產廠、供應商，簽訂“陰陽合同”。三是拖欠工程款的現(xiàn)象依然存在。在地方建設部門的大力配合下，我們開展了為期三年的拖欠工程款專項治理，取得了很大的成效。但是，這個現(xiàn)象仍未完全杜絕。一些建設單位在建設資金不到位的情況下擅自開工建設，強迫建筑業(yè)企業(yè)墊資施工，不按合同約定支付工程款或拖延結算，嚴重侵害建筑業(yè)合法權益，擾亂市場秩序，危害工程質量安全。
（五）轉包、違法分包、掛靠等現(xiàn)象較為普遍。一是部分高資質的建筑業(yè)企業(yè)面對建設單位的苛刻條件和“供大于求”的競爭環(huán)境，不是努力提高自身實力，而是在承接工程后采取轉包工程，讓其他企業(yè)掛靠、借用自身資質，或者違法分包等方式來提高產值、賺取利潤，擾亂建筑市場秩序。二是部分總承包和專業(yè)承包建筑業(yè)企業(yè)為了降低成本、賺取利潤、層層分包，往往將工程最終轉包給勞務企業(yè)，造成施工現(xiàn)場管理失控，工程質量、施工安全的各項措施得不到落實，由勞務企業(yè)甚至包工頭掌握工程質量和工期進度，埋下事故隱患。三是部分建筑業(yè)企業(yè)因轉包、違法分包、掛靠行為不能及時獲取建設資金，形成層層墊資、層層拖欠，并直接將成本轉嫁到農民工頭上，或者造成施工合同糾紛，引發(fā)群體性事件，危害社會和諧穩(wěn)定。
（六）企業(yè)管理粗放，從業(yè)人員素質偏低。一是企業(yè)發(fā)展模式粗放。多年來，建筑業(yè)的發(fā)展很大程度上依賴于高速增長的固定資產投資規(guī)模，機械化、工業(yè)化、信息化、標準化水平相對較低，管理水平較低，管理理念及管理手段落后。二是多數(shù)建筑業(yè)企業(yè)科技研發(fā)投入偏低，科技積累不足，專有技術和專利技術擁有量少。三是高素質的復合性人才缺乏，一線從業(yè)人員技術水平不高，農民工流動性大，培訓不落實，企業(yè)人員素質整體偏低。四是整個行業(yè)利潤水平長時期在低水平徘徊不前，“走出去”層次不高，可持續(xù)發(fā)展能力不足。
三、創(chuàng)新思路，促進建筑市場動態(tài)監(jiān)管工作更上新臺階
2011年將是“十二五”規(guī)劃的開局之年，我們要堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領建筑市場監(jiān)管工作全局，要以工程質量安全為核心，以規(guī)范建筑市場秩序為主線，深入開展工程建設領域突出問題專項治理，加強建筑市場動態(tài)監(jiān)管力度，嚴格市場準入清出管理，嚴厲打擊各種違法違規(guī)行為。要進一步健全建筑市場法規(guī)體系，優(yōu)化建筑市場環(huán)境，創(chuàng)新動態(tài)監(jiān)管方式，促進工程建設管理水平的提高，為社會和人民提供安全、節(jié)能、優(yōu)質的建筑產品。
在新的形勢下，各級建筑市場監(jiān)管部門要清醒認識到所肩負的責任，正視問題，創(chuàng)新思路，認真做好今后的建筑市場動態(tài)監(jiān)管工作。
（一）加快法規(guī)制度建設，依法實施監(jiān)督管理
依法行政是建筑市場監(jiān)管工作的根本原則。為解決當前法律法規(guī)相對滯后，不適應建筑業(yè)和建筑市場發(fā)展的問題，我們正在加快推進《建筑市場管理條例》的研究制定工作。出臺《條例》作為落實工程建設領域專項治理的一項重要舉措，我們希望，通過該條例的出臺，形成以《建筑法》為核心，以《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全管理條例》和《建筑市場管理條例》為支撐的相對完備的建筑法律法規(guī)體系，從而為加強建筑市場監(jiān)管工作提供有力的法律依據。目前，我司正積極配合法規(guī)司著手相關修改工作，爭取早日出臺。同時，我們也配合部法規(guī)司起草《規(guī)范住房城鄉(xiāng)建設部工程建設行政處罰裁量權實施辦法》和《規(guī)范住房城鄉(xiāng)建設部工程建設行政處罰裁量基準》，規(guī)范工程建設行政處罰行為。建設領域專項治理已經過去一年，將從排查階段轉向制度建設階段，將行之有效的措施制度化、長效化也是專項治理的要求。各地也要以本次開展工程建設領域突出問題專項治理工作為契機，結合本地區(qū)實際，加強長效機制建設，進一步健全完善地方性法規(guī)制度，將專項治理工作中好的經驗和做法制度化，為依法行政、嚴格執(zhí)法提供依據，為改革和創(chuàng)新監(jiān)管體制機制提供法律保障。
（二）創(chuàng)新動態(tài)監(jiān)管方法，強化市場準入清出機制
針對當前建筑市場監(jiān)管工作中比較突出的“重審批、輕監(jiān)管、少清出”的問題，我們要努力創(chuàng)新監(jiān)管方法，提高監(jiān)管效能，實現(xiàn)動態(tài)準入清出，促進建筑市場“優(yōu)勝劣汰”機制的建立。首先，要加大市場清出力度。在嚴格資質資格審批的基礎上，繼續(xù)完善動態(tài)監(jiān)管制度，加快建立建筑市場企業(yè)、專業(yè)技術人員和工程項目管理三大數(shù)據庫，全面掌握企業(yè)和人員現(xiàn)狀及其市場行為，實施分類監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管等資源配置，對違法違規(guī)企業(yè)和人員，及時開展資質資格條件核查，不符合條件的，堅決依法撤銷許可或降低資質等級。我們已經起草了三大數(shù)據庫的數(shù)據標準，希望在各地基礎上，建立全國統(tǒng)一的數(shù)據庫。其次，要加強與有關專業(yè)部門以及工商、稅務等部門的協(xié)調聯(lián)動，健全信息共享、聯(lián)動執(zhí)法等制度，形成監(jiān)管合力，清理沉睡企業(yè)、空殼企業(yè)。我們已與工商總局聯(lián)合發(fā)文，將對近三年注銷、吊銷營業(yè)執(zhí)照的建筑企業(yè)進行清理。第三，要把資質資格動態(tài)監(jiān)管與誠信體系建設相結合，對違法違規(guī)企業(yè)和人員，在依法重新核查其資質的同時，加大信用懲戒力度，通過向社會公示誠信信息，引導市場各方主體選擇依法誠信的合作者等手段，從單一的注重資質等級，向注重企業(yè)和人員誠信行為轉變。
（三）積極探索治本之策，加強長效機制建設
迄今為止，工程建設領域突出問題專項治理工作已取得了階段性成效，下一階段的工作重點將從集中整治轉向加強長效機制建設。因此，我們要在完善法律法規(guī)制度的基礎上，進一步建立健全綜合監(jiān)管機制，整合監(jiān)管力量，切實改變企業(yè)資質、人員資格、招標投標、施工許可、施工現(xiàn)場執(zhí)法檢查等環(huán)節(jié)分散監(jiān)管的問題，實現(xiàn)市場準入、工程交易、施工現(xiàn)場相互聯(lián)動的閉合管理。同時，我們要從規(guī)范工程發(fā)包行為、完善施工許可管理、強化建設單位全面管理責任、落實施工承包責任、加強合同備案及履約監(jiān)管、加大施工現(xiàn)場執(zhí)法檢查力度等多方面采取措施綜合治理，提高建筑市場監(jiān)管效能。目前，我們準備制定出臺初步定名為“進一步加強建筑市場監(jiān)管工作的意見”，重點規(guī)范建設工程發(fā)包承包行為，強化對建設單位市場行為的監(jiān)管，切實加強建筑市場突出問題的治理，為各地依法監(jiān)管提供政策指導。目前，該文件已形成初稿，并將在本次會議上提交大家討論，希望大家能結合本地實際，認真提出意見，以提高文件的適宜性、可操作性和有效性。
（四）發(fā)揮資質標準引導作用，促進高端骨干企業(yè)發(fā)展
充分運用資質標準的引導作用，推動建筑業(yè)轉變發(fā)展方式，加快轉型升級，培育一批具有技術創(chuàng)新、自主研發(fā)能力和國際競爭力的骨干企業(yè)，是我們各級建管部門的重要職責，也是資質改革的重要內容。因此，我們于2007年出臺了施工總承包企業(yè)新特級資質標準，把新特級企業(yè)定位為建筑業(yè)先進生產力的代表，全行業(yè)科技進步和自主創(chuàng)新的火車頭，帶動全行業(yè)技術進步的標兵。新特級資質標準的頒布引起了行業(yè)和社會的廣泛關注，普遍認為新特級資質標準對推動高端骨干企業(yè)發(fā)展、做強做大，促進企業(yè)優(yōu)化產業(yè)結構，提高核心競爭力具有積極作用。最近，我們在反復的調研、開會以及征求意見的基礎上，制定了《施工總承包企業(yè)特級資質標準實施辦法》，將于2011年起分批進行資質就位工作。希望地方各級建設主管部門和有關中央企業(yè)高度認識實施新特級資質標準的重要意義，深入領會新特級資質標準及其實施辦法的內涵，進一步加強政策宣傳，尤其是做好正確引導，保障資質就位工作平穩(wěn)有序。
（五）提高農民工從業(yè)素質，切實維護農民工合法權益。
農民工是工程建設的一線操作者，直接關系著建設工程質量安全。加快提高農民工的從業(yè)素質，切實維護其合法權益是一項緊迫和重要的任務。首先，在當前農民工年齡結構及市場供求關系發(fā)生變化的新形勢下，建筑業(yè)企業(yè)要進一步規(guī)范勞務用工管理，重點加強農民工技能培訓、崗前教育，強化特殊崗位持證上崗制度，保證其具備工作崗位所需要的基本能力。其次，各級建設主管部門要督促企業(yè)加強內部管理，充分運用記工考勤記錄、工資支付臺帳、勞務人員從業(yè)手冊或電子信息卡等方式，積極落實勞務人員實名管理，切實維護農民工合法權益。第三，在保障農民工合法權益的同時，各級建設主管部門要鼓勵企業(yè)建立勞務基地，培養(yǎng)相對穩(wěn)定的勞務工人隊伍。有條件的地區(qū)可鼓勵符合條件、相對穩(wěn)定的農民工在城鎮(zhèn)落戶，保障其具有與城鎮(zhèn)居民享有同等的創(chuàng)業(yè)就業(yè)權益，為打造新型建筑產業(yè)工人隊伍奠定基礎。
（六）增強大局意識，構建統(tǒng)一開放的建筑市場。
統(tǒng)一、開放是市場機制的基本原則。地方保護阻礙企業(yè)在全國范圍的自由、合理流動,削弱了市場機制的功能和有效性,從長期來看，必然嚴重損害我國建筑業(yè)整體健康發(fā)展和建筑業(yè)企業(yè)核心競爭力的提升。因此，我們必須堅持和維護建筑市場的統(tǒng)一，打破各種形式的地方封鎖。首先，各級建設主管部門要正確認識全國建筑市場統(tǒng)一開放的重要意義，增強大局意識，令行禁止，維護建筑市場的統(tǒng)一開放。其次，我們將組織研究建筑業(yè)企業(yè)省外承攬工程的監(jiān)管方式、方法，力求形成全國統(tǒng)一的監(jiān)管辦法，為各地開展對省外企業(yè)的監(jiān)管活動提供政策依據。第三，各地要規(guī)范和完善外省市企業(yè)和注冊人員進入本地區(qū)的告知性備案管理制度，進一步清理和取消不合理的外省市企業(yè)審批性備案管理制度，為建筑業(yè)企業(yè)的自由合理流動提供一個良好的市場環(huán)境。這也是落實黨的十六大、十七大反復強調建設統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場環(huán)境的要求。另外，對于大家反映比較集中，影響統(tǒng)一建筑市場形成的體制方面問題，我們有責任加強與有關部門的溝通，積極建立協(xié)調工作機制，開展共同研究，統(tǒng)籌規(guī)劃，維護建筑市場的統(tǒng)一。
同志們，當前乃至今后一段時期，我國建筑業(yè)發(fā)展仍將處于可以大有作為的戰(zhàn)略機遇期，建筑業(yè)在國民經濟中將發(fā)揮越來越重要的作用。新的形勢和要求給我們建筑市場監(jiān)管工作提出了更新和更高的要求，我們面臨的任務和壓力將更為巨大。為此，我們一定要認清形勢，以科學發(fā)展觀為指導，以強烈的責任感、使命感和緊迫感為動力，改革創(chuàng)新，開拓進取，克難攻堅，為推動我國建筑業(yè)動態(tài)監(jiān)管工作邁上新臺階做出更大的貢獻。
最后，新年就要到了，我謹代表住房城鄉(xiāng)建設部建筑市場監(jiān)管司向與會的各位領導和同志們致以新年的問候!并祝愿各地的建筑市場監(jiān)管工作在新的一年里取得更大的成績！
謝謝大家!
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